Por qué fracasan los países, o qué reformas hay que hacer para lograr unas instituciones inclusivas y transparentes

Hoy les presentamos en el blog un artículo de Ivan Aguilar (@IvanLQF en Tiwtter), joven economista e incansable analista, uno de los miembros más activos de este grupo de variopintos e irredentos pensadores de la economía que es Thinknomics.

Iván forma parte del colectivo Catalans Lliures, grupo de entusiastas liberales catalanes que defienden, según sus palabras, «los valores de la libertad, la autonomía personal, la diversidad, la pluralidad, la ayuda mutua, el progreso, la paz y la tolerancia», elementos indispensables de lo que para ellos debería ser un eventual «estado catalán» y, por extensión, del cualquier estado.

En el presente trabajo, Ivan reflexiona sobre el papel esencial que unas instituciones robustas y bien configuradas tienen para la resiliencia y prosperidad a largo plazo. Para ello, revisa la literatura económica relevante sobre la cuestión y esboza los factores más determinantes en esa robustez institucional. Les recomendamos encarecidamente, si disponen de tiempo y ganas, consultar los numerosos enlaces que el autor comparte a lo largo del texto. Les aseguramos que la lectura les será, si cabe, todavía más fructífera.

El rol de las instituciones en la teoría económica reciente

Desde que Daron Acemoglu  y James  A. Robinson publicaron la obra maestra Why nations fail (2012), el papel de las instituciones en la economía ha ganado una relevancia notable y actualmente es uno de los temas más tratados en el debate político. Anteriormente  otros autores, como Alberto Alesina o Kenneth Arrow,  ya habían explorado estos caminos. Asimismo, el Doctor Carles Boix también ha hecho aportaciones destacables a la literatura de las instituciones, especialmente con su exuberante trabajo Political order and inequality (2015). En esencia, dichas contribuciones versan sobre como unas instituciones transparentes, inclusivas y resistentes  aportan crecimiento económico, riqueza y bienestar, mientras que unas instituciones débiles, extractivas y opacas obstruyen el desarrollo económico y el progreso social.

Hablar genéricamente de «instituciones», sin embargo, es excesivamente genérico, así que antes de entrar en materia hay que definir exactamente qué significa este término. La primera distinción que hay que hacer es entre instituciones formales e informales. Las instituciones formales pueden ser de tres tipos: 1) las leyes, 2) entidades públicas de ámbito privado como partidos políticos, sindicatos, tribunales de cuentas o agencias independientes y 3) el diseño institucional, que es la arquitectura del Estado , es decir, el diseño estructural de las instituciones que conforman el sector público y sus funciones y relaciones interdepartamentales. Las instituciones informales son las costumbres, la cultura, mentalidad y similares. La ciencia demostró hace muchos años atrás que el peso de las instituciones informales sobre la corrupción, el crecimiento económico o la participación ciudadana es mínimo y que son las instituciones formales las que realmente son relevantes en estos casos (en este sentido, recomiendo visitar el blog de Víctor Lapuente Giné, seguramente la máxima autoridad española sobre el tema, que ha escrito numerosos artículos en prensa).

La revolución que está viviendo la economía en estos últimos años, centrada en la introducción de modelos macroeconómicos con bancos y sistemas financieros, también incluye el background institucional. ¿Qué países tienen mejor background? En que países  las instituciones suman crecimiento y cómo lo hacen? ¿Qué países tienen más problemas de corrupción y calidad democrática? El estudio de las instituciones intenta responder a todas estas cuestiones. En este sentido, disponemos de una significativa cantidad de literatura que ha estudiado estos conceptos, tanto en su vertiente normativa  como positiva.

Desde un punto de vista teórico, el papel de las instituciones es el de «enabling environment«, un término acuñado por  Margareta Drzeniek-Hanouz (2015) y que hace referencia a la creación del contexto adecuado para facilitar la generación de riqueza y la realización personal. Poco podía imaginar Paul Romer, creador de la Teoría del Crecimiento Endógeno (1986), que las instituciones serían uno de los drivers del crecimiento a largo plazo, tal y como Acemoglu, Johnson y Robinson demostraron el año 2004. Este será el punto de salida de nuestro análisis institucional. No obstante, otros trabajos afirman que el capital humano es un elemento tan importante como las instituciones en el crecimiento económico, afirmación con la que estoy totalmente de acuerdo. En realidad, la evidencia empírica nos sugiere que son ambos factores los que trabajan conjuntamente en el proceso de enabling environment. En este sentido, la colaboración público-privada es un instrumento esencial, ya que permite la iteración entre capital humano e instituciones; ahora bien, cuando las instituciones son opacas y abundan los incentivos perversos aparece, en ambos ámbitos, la corrupción y la colusión con el objetivo de extraer rentas a los ciudadanos como desgraciadamente hemos visto tantas veces en nuestro país.

Las instituciones españolas en el seno de la Unión Europea y la OCDE

Cómo se comportan las instituciones de nuestro país en relación a las de los países vecinos? En este trabajo, Moshammer, Pierluigi y Masuch usan datos de panel para analizar el peso institucional en los países de la UE. La publicación entera es muy recomendable y merece varias lecturas, pero quisiera destacar las siguientes tablas:

Figura 1: Índice sintético sobre calidad institucional

Como se puede apreciar en la Figura 1, la calidad institucional española no es sólo baja en el entorno de la UE, sino que además ha empeorado ostensiblemente desde 1999. Hay que aclarar el concepto de calidad institucional. En un país con calidad institucional elevada, las normas de funcionamiento de las instituciones son claras y, por tanto, no dan lugar a la arbitrariedad. Este índice en ningún caso se refiere a si unas instituciones son mejores o peores, lo que se materializa en un crecimiento económico desigual o inferior al que le correspondería  por contexto:

Fig. 2: Contribución institucional a la tasa acumulada de crecimiento del PIB 1999-2014

Como se puede ver en la Figura 2, al aislar el efecto de convergencia económica (por el que las economías relativamente menos desarrolladas tienden a converger a los niveles de las más desarrolladas), el crecimiento económico español se basa casi únicamente en deuda pública más instituciones; en otras palabras, se basa en infraestructuras de obra civil, un modelo de crecimiento incompatible  tanto con las visiones más liberales como con las defensoras de emular el modelo de Estado del Bienestar nórdico. Tal y como concluí en un artículo previo, los efectos de un modelo de crecimiento como éste sobre la economía a largo plazo son significativamente perniciosos.

Paralelamente, el Banco Central Europeo (BCE) también ha mostrado interés en el efecto del background institucional en los indicadores macroeconómicos fundamentales de los países de la Eurozona. En su boletín económico  hay numerosos artículos sobre el tema, pero quisiera destacar éste.  El siguiente gráfico muestra como la deficiente regulación de los mercados dificulta la prosperidad en los países del Sur de Europa:

Figura 3: Calidad institucional y eficiencia de los mercados de productos y trabajo

Otra de las conclusiones de los estudios del BCE es que el diseño institucional español es de los peores del continente:

Figura 4: Calidad institucional (BCE)

Las instituciones en España: el alcance del problema

En base a los resultados de los estudios analizados en el punto anterior se puede concluir que España  tiene  instituciones opacas y relativamente fuertes  que generan incentivos perversos y, por tanto, derivan en una aportación negativa o insuficiente  al crecimiento económico. Dicho de manera más sencilla: con instituciones más pequeñas, transparentes e inclusivas seríamos más ricos. Este consenso es más importante de lo que parece, ya que pone sobre la mesa la necesidad de una reforma profunda y urgente de las instituciones formales. En el dilema control-transparencia, esta última ha demostrado ser mucho más efectiva que la primera, ya que control implica barreras y elevados costes de transacción. Las instituciones formales pecan de exceso de controles y niveles muy bajos de transparencia. El mundo al revés.

La designación directa de cargos políticos en los órganos institucionales es el eje principal generador de corrupción e incentivos perversos. En este sentido, hay una diferencia evidente entre las instituciones liberales, que huyen de los nombramientos a dedo y se basan en la meritocracia, y los Estados socialistas y derivados, que los promueven. Este post es una buena introducción a los efectos de la «colonización» que llevan a cabo los partidos políticos en las instituciones, primero en las públicas y, progresivamente, también en las privadas a golpe de BOE o presupuestos del estado.

Un buen ejemplo de institución que genera incentivos perversos es la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), un órgano que data del siglo XIX y que a lo largo del siglo XX fue desapareciendo en la mayoría de países europeos. El IGAE se dedica al control interno de la gestión económica del sector público y  gestiona la contabilidad pública. El problema de este órgano reside en el hecho de que la actividad de los técnicos fiscalizadores depende de cargos electos para poder desarrollar sus tareas, generando incentivos perversos, tanto para los primeros como para los segundos.

En definitiva, la dependencia mutua entre partidos políticos e instituciones en nuestro país es la causa principal de la mala calidad de las últimas. Para hacernos una idea de la magnitud del problema: cuando un político gana las elecciones a la alcaldía de Barcelona (1,5 millones de habitantes) nombra a dedo unos 120 cargos. Cuando el Presidente electo de EEUU accede al cargo (319 millones de habitantes) en nombra 1,400. Por esa regla de tres, si EEUU tuvieran el diseño institucional español debería  nombrar 25.512 cargos cada vez que un nuevo presidente accediera a la Casa Blanca. En este escenario, Google, IBM o Apple serían microempresas comparadas con los partidos políticos. Pero justamente eso es lo que ocurre en España: las empresas más grandes son los partidos políticos. A menudo se dice que este país es muy dogmático cuando en realidad no gobiernan partidos sino técnicos, por lo que no se nota demasiado la diferencia entre un gobierno de izquierdas y uno de derechas: los partidos no se dedican a gobernar, sino básicamente a destinar el dinero del contribuyente en proporcionar puestos de trabajo para los militantes en las instituciones. Al no gobernar, el dogma impone al pragmatismo y la democracia es un trámite para ver quien obtiene un trabajo y quien la pierde. España no es, en este sentido, un Estado capitalista sino corporativista.

Reformas institucionales: qué y cómo

Analizado cuál es el alcance del problema hay que identificar las reformas que debería abordar nuestro marco institucional para convertirse en  inclusivo, eficiente y transparente.

Desde el punto de vista estructural, hay dos cambios que habría que hacer cuanto antes. El primero es el Tribunal de Cuentas. En el modelo anglosajón, los tribunales de cuentas están poco regulados y la libertad para fiscalizar el sector público es máxima. El modelo mediterráneo, en cambio, regula todos los procedimientos que debe seguir este tribunal, tanto durante la investigación como en la presentación de resultados. Los tribunales de cuentas anglosajones han demostrado mucho más eficientes que los mediterráneos ya que, por  un lado, eligen como efectuar cada investigación en función del contexto y, por otro, la libertad en la presentación de sus informes los hace mucho más accesibles a la ciudadanía. En esencia, lo que hace falta es que el Tribunal de Cuentas sea una agencia independiente donde los cargos no sean de designación política sino técnica y eviten la endogamia. La asignación presupuestaria debe ser mínima pero suficiente y deben aumentar ingresos compitiendo en el mercado.

El otro aspecto estructural  debe  reformarse  es, en línea con el desarrollado en el punto anterior, el marco institucional en su conjunto con el fin de desatar los intereses políticos (de partido) del funcionamiento de las instituciones, minimizar los incentivos perversos y desarrollar unas instituciones realmente inclusivas. Cuando se habla de que queremos ser como Dinamarca sólo se incide en cómo redistribuir dinero – que por otra parte no se tiene – para hacer «política social». Desgraciadamente, en nuestro contexto hacer «política social» se refiere más a cómo repartir ingresos inventando cargos innecesarios para dar trabajo a los militantes del partido, que a cómo hacer más eficiente la regulación de los mercados y diseñar instituciones que aseguren crecimiento económico a largo plazo y políticas redistributivas efectivas.

Desde Catalans Lliures proponemos instaurar instituciones liberales al estilo anglosajón  que limiten los cargos políticos a los partidos, blindando las instituciones de los intereses partidistas, y que impidan la designación a dedo de cargos públicos, especialmente en cuanto a las agencias independientes (como el Banco Central o el Tribunal de Cuentas por poner  sólo dos ejemplos). Los cargos técnicos deberían ser elegidos por méritos, ya sea vía elección directa o vía una Agencia Independiente (cada institución, naturalmente, tendría su propio contexto, y el proceso de selección del cargo debería ajustarse a cada caso, siempre teniendo en cuenta las competencias que debe desarrollar cada rol). Por otra parte, los nombramientos nunca deberían ser paralelos al ciclo electoral. Estas reformas, centradas básicamente en la eliminación de la designación directa de cargos políticos en las instituciones, acabarían con los incentivos perversos y la extracción de rentas vía colusión en entornos de cooperación público-privada. En otras palabras, acabarían con la corrupción, siempre y cuando la reforma se complementara debidamente  con una financiación adecuada de los partidos políticos y otros agentes sociales, a través de una mejora del presupuesto o aportaciones privadas (ambos modelos de financiación han funcionado correctamente en entornos muy diferenciados). Cabe destacar el trabajo realizado por la Asociación Catalana de la Función Pública, que lleva años insistiendo en la necesidad de profesionalizar la dirección pública. Sin duda, este es el camino a seguir.

En cuanto a las reformas de ámbito más particular, y siguiendo los argumentos de Brunt (2007), sería imprescindible definir un derecho de propiedad mucho más claro y simple. En este sentido, se sólo tiene que observar los problemas que conlleva poner un inmueble en propiedad en el mercado de alquiler (las okupaciones, por poner un ejemplo, deberían ser tratadas con celeridad porque generan graves disfunciones en el mercado inmobiliario). Ahora bien, la base de esta reforma es un sistema judicial eficiente y con recursos. Independientemente del evaluador, España es uno de los países del mundo con peores resultados en cuanto a la independencia y eficiencia de las instituciones judiciales (ver, por ejemplo, este reciente informe de la Comisión Europea). Numerosos juzgados no tienen, literalmente, ni papel para hacer su trabajo y los abogados del turno de oficio, esenciales para asegurar el derecho a defensa, trabajan en condiciones inaceptables. Aparte de abordar estas dos cuestiones con urgencia – derecho de propiedad y reforma judicial – la creación de juzgados especialistas en finanzas o mercado inmobiliario también constituirían un paso esencial en el seno de esta reforma.

Otra propuesta sería implementar más agencias independientes al estilo de Airef, una de las pocas agencias independientes del Estado que funciona correctamente. Diseñada al estilo alemán, sólo tiene un defecto: no puede demandar al Gobierno porque la legislación española lo prohíbe (y es que los políticos saben bien cómo defenderse).

Finalmente, otro elemento importante sería la introducción del perjurio en el código penal. Cuando un diputado obtiene el acta  es necesario que jure sus declaraciones de bienes. La diferencia entre el mundo anglosajón y mediterráneo es que, en estos primeros, las declaraciones de bienes son declaraciones juradas – es decir, si un cargo miente corre el riesgo de pasar cinco años en prisión. Por este motivo  no se comprueba que esta declaración sea cierta con dinero público: mentir es delito. En el mundo mediterráneo, contrariamente, es posible mentir en la declaración de bienes, ya que hacerlo no tiene consecuencias penales y, además, se gasta dinero público en llevar a cabo las comprobaciones. No tiene ninguna lógica que sea la Administración quien deba dar fe sobre el patrimonio personal de cargos electos. Es caro e ineficiente.

En definitiva, la reforma institucional que proponemos centra en puntos clave que funcionan de manera solvente en todos los países ricos del planeta. Cuando hablamos de instituciones inclusivas hablamos de instituciones no colonizadas, blindadas de los intereses partidistas. Un cambio que hay que iniciar con urgencia.

Autor:

Ivan Aguilar, Doctor en Economia

Revisión y Edición:

Elisenda Lamana, MSc Candidate en London School of Economics

Martí Jiménez, estudiante de Ciencias Biomédicas